ООН: 60 лет без реформ

В сентябре 2005 года Генеральная Ассамблея ООН приняла итоговую декларацию саммита, в которой говорится о необходимости реформирования ООН. Это очередная попытка реанимировать крупнейшую и наиболее авторитетную международную организацию. Аналогичные резолюции принимались и десятилетие назад. На протяжении последних десятилетий США и ряд других государств пытаются заставить ООН измениться.

Практически все международные игроки согласны с необходимостью проведения реформ ООН. Однако между ними нет согласия в том, к каким результатам должна привести эта реформа. Неправительственные организации призывают к большей демократичности и открытости, технократы - к большей продуктивности и эффективности, отдельные государства - к большему учету их интересов, глобалисты - к созданию на базе ООН общемирового правительства, а консерваторы - к большей самостоятельности отдельных государств.

Историк Энди Найт, автор книги “Изменяющиеся Объединенные Нации”, отмечает, что с момента своего создания ООН оказалась в малоприятной ситуации: во многих политических сферах ее деятельность была парализована. Причиной этого, в частности, стали Холодная война и вялотекущий политический конфликт между США и СССР. ООН в то время была не в состоянии сыграть действенную роль в разрешении политических и военных кризисов. В частности, ООН оказалась бессильной во время “берлинского” (1948-1949) и “кубинского” (1962) кризисов, когда США и СССР стояли на грани ядерной войны. Именно тогда появились первые предложения о реформе ООН. И тогда же Генеральные секретари ООН начали проводить реформы своего Секретариата (подобные реформы, например, проходили в 1953-1956, в 1964-1966, в 1974-1977, в 1985-1986 годы и т.д.).

Иоахим Мюллер, автор исследования “Реформирование ООН: тихая революция”, пришел к выводу, что реформы 1950-1960-х годов особых результатов не дали. Он отмечает, что реформаторские идеи часто просто “забалтывались” в многочисленных комиссиях и комитетах, образованных ООН для поиска вариантов реформирования.

В 1970-е годы ООН стала объектом частой критики, прежде всего со стороны Вашингтона. США открыто критиковали ООН за бюрократизм, раздутый штат, неумение и нежелание решать наиболее болезненные вопросы современности, а также за то, что ООН часто действовала в интересах СССР и стран социалистического лагеря (ныне тональность критики практически не изменилась). В начале 1980-х годов при президенте Рональде Рейгане США предприняли ряд шагов, в частности, заморозили перечисление своих взносов в бюджет ООН, чем поставили организацию на грань банкротства, и отказались участвовать в работе ряда структур ООН, таких как ЮНЕСКО.

Отношение США к ООН несколько изменилось в 1991 году после распада СССР и, особенно, после нападения Ирака на Кувейт. Президент Джордж Буш-старший прибег к помощи ООН, чтобы законодательно оформить создание антииракской коалиции и обеспечить международную поддержку военной операции по освобождению Кувейта. После этого начался краткий “медовый месяц” ООН и США. В 1992 году Генеральный Секретарь ООН Бутрос Бутрос Гали предпринял попытку очередной реформы - он уволил 14 высокопоставленных функционеров и уничтожил дюжину агентств и подразделений. Гали жаловался, что он пытался извлечь зерно истины из 22-х противоречивых проектов реформ. Однако и эти реформы достаточно быстро сошли на “нет”, как считается ныне, прежде всего из-за сопротивления бюрократии ООН.

В середине 1990-х годов Администрация Билла Клинтона начала погашать долги США перед ООН, а американские войска стали принимать участие в гуманитарных и миротворческих операциях, проводимых под эгидой ООН. Однако после того как во время гуманитарной операции ООН в Сомали, которую поддерживали американские спецподразделения, за один день погибли 18 солдат США, в американском обществе и среди американских законодателей резко уменьшилось число сторонников поддержки подобных операций ООН. В результате в 1996 году, когда проходили выборы нового Генерального секретаря ООН, администрация Клинтона предприняла все возможные шаги для того, чтобы не допустить переизбрания на этот пост Бутроса Бутроса Гали. В этом не было ничего нового: первый Генеральный секретарь ООН, норвежец Тригве Ли ушел в отставку в середине своего второго срока, поскольку СССР отказался сотрудничать с ним.

Критики ООН припоминают многие серьезные промахи этой организации, допущенные в течение прошлого десятилетия. В 1994 году ООН не смогла предотвратить геноцид в Руанде, а чуть позже - остановить жестокую войну в Конго, несмотря на то, что Совет Безопасности ООН принял соответствующую резолюцию (более того, гуманитарная помощь, оказываемая по каналам ООН, также запоздала и распределялась неумело). Миротворцы ООН (голландский контингент) стали свидетелями геноцида мусульман в Сребренице (1995 год), хотя именно эта деревня ранее была названа ООН “убежищем” для беженцев, спасавшихся от ужасов гражданской войны в бывшей Югославии. Десятки резолюций Совета Безопасности ООН не выполнялись и не выполняются многими странами. ООН, крайне озабоченная нераспространением ядерного оружия, продемонстрировала свое бессилие, когда атомная бомба появилась у Индии, Пакистана и, возможно, Израиля.

При Президенте Джордже Буше-младшем отношения ООН и США еще более осложнились. США восприняли как пощечину, что в 2001 году они лишились места в Комиссии ООН по правам человека, которую возглавила Ливия, давно входившая в число государств-изгоев (она обвинялась в поддержке международных террористических групп и массовых нарушениях прав человека). Всеобщая Декларация прав человека была создана большой группой специалистов из разных стран мира, однако “мотором” этой группы была вдова президента Рузвельта - Элеонор Рузвельт. В американской политической традиции общепринято, что главная заслуга создания и принятия этого уникального документа принадлежит США. Кроме того, США постоянно называли права человека одним из главных приоритетов своей внешней политики. Впрочем, США не протестовали, когда в 1970 году эту влиятельную комиссию возглавлял Иран, в 1975 году - Пакистан, в 1981 году - Бразилия - страны, чья репутация в этой сфере не может считаться идеальной. Необходимо отметить, что Ливия выражала недоумение по поводу того факта, что соблюдению прав человека ее учат державы, имеющие колониальное прошлое и начинавшие войны. В 2002 году США также отказались участвовать в работе Международного Уголовного Суда, созданного под эгидой ООН.

Конфликт ООН и США перешел в новую фазу после начала иракского кризиса в конце 2002 года. Несмотря на то, что большинство членов Совета Безопасности ООН выступали против вторжения США в Ирак, война все-таки началась. Это стало еще одним доказательством неспособности ООН добиваться конкретных политических результатов. В феврале 2003 года в Конгресс США поступил законопроект, согласно которому США будут приостанавливать финансирование любой комиссии ООН, в которой председательствует страна, включенная Госдепартаментом в список террористических государств. Кроме того, законопроект предусматривает отмену расходов на участие любой делегации США в работе этих комиссий до тех пор, пока для руководства в ней не будет выбрана более подходящая страна. В июне 2005 года Конгресс начал обсуждать проект иного закона, согласно которому взнос США в бюджет ООН в 2008 году будет сокращен наполовину, если ООН не будет реформирована.

Необходимость реформы ООН стала особенно очевидной после скандала “Нефть в обмен на продовольствие”. Выяснилось, что ряд высокопоставленных сотрудников ООН наживался на этом. В числе подозреваемых оказался и сын Генерального секретаря ООН Кофи Аннана. В результате в марте 2005 года Аннан опубликовал план реформы ООН (впервые он призвал к реформам в 1997 году, сразу после вступления в должность, но его порыв к конкретным результатам не привел). Кроме того, в последние годы высокопоставленные функционеры ООН были замешаны в финансовых махинациях, в ООН процветал фаворитизм и даже совершались сексуальные преступления.

В 2005 году Госдепартамент США сформулировал ряд ключевых приоритетов реформы ООН. В их числе, например, управленческая, бюджетная и административная реформа, которая “необходима для того, чтобы государства-члены получали наибольшую пользу от ресурсов и чтобы сотрудники ООН соблюдали высшие стандарты этичного поведения и подотчетности”. В частности, предлагается, что среди сотрудников ООН должен быть внедрен и строго исполняться жесткий кодекс этики, внутренний надзор должен быть более независимым (необходимо создать независимый контролирующий орган), необходимо подтвердить право и обязанность Генерального секретаря отказывать в иммунитете, чтобы действия сотрудников ООН, подозреваемых в совершении преступлений, могли полностью расследоваться и виновные привлекались к ответственности. Ныне ситуация складывается следующим образом: бюджет ООН определяется на Генеральной Ассамблее, но конкретное распределение расходов происходит под покровом тайны в скромном Консультативном комитете по административно-бюджетным вопросам. Даже в случае острой необходимости Генеральный секретарь ООН не имеет технических возможностей добиться необходимого перераспределения ресурсов.

Профессор Рут Веджвуд, руководитель Программы международного права и международных организаций Университета Джонса Хопкинса, отмечает, что система кадрового обеспечения ООН полностью вышла из строя. В настоящее время ООН работает по системе постоянных контрактов, но допускает к сдаче вступительных экзаменов только тех, чья национальность “недостаточно представлена” в той или иной конкретной профессиональной сфере. Существует ограничение по возрасту - 32 года, поэтому даже самый блестящий (но слишком молодой) специалист может не быть принят на работу. Система постоянных контрактов не позволяет организации принимать на работу новых сотрудников. В ООН предусмотрен обязательный выход на пенсию по достижении 62-х летнего возраста, в результате многие профессионалы вынуждены уходить.

США также поддерживают реформу Совета Безопасности (СБ) ООН, в том числе и увеличение числа его участников. В июле 2005 года появился проект резолюции о расширении Совета Безопасности, авторами которого стали Бразилия, Германия, Индия и Япония, которые активно добиваются постоянного членства в Совете Безопасности. Предлагается увеличить численность участников этого органа (с 15-ти до 25-ти), в том числе должны появиться 6 новых постоянных членов (ныне их пять: США, Россия, Китай, Великобритания и Франция, которые обладают правом “вето”) и четыре непостоянных. Постоянные места в СБ должны быть распределены по географическому принципу: по два государства из Азии и Африки, по одному - из Европы и Латинской Америки. Госдепартамент отмечает, что потенциальные члены СБ должны отбираться на основе ряда критериев: приверженность демократии и защите прав человека, масштабы экономики, население, военный потенциал, опыт борьбы с терроризмом и пр. США ныне критикуют за то, что Вашингтон пытается торпедировать этот проект путем предложения большого числа поправок и дополнений.

США поддерживают предложенную Генеральным секретарем ООН концепцию Миротворческой комиссии, которая позволила бы ООН более эффективно стимулировать международные усилия по помощи странам в восстановлении после конфликтов. Кроме того, США поддерживают и иную инициативу Генерального секретаря ООН по замене ныне существующей Комиссии по правам человека на постоянный Совет по правам человека, в состав которого не должны входить государства, известные своими злоупотреблениями в этой сфере. Дело в том, что многие специалисты считают, что в последние годы Комиссия ООН по правам человека, созданная для мониторинга соблюдения прав человека в различных странах, превратилась в площадку резких политических заявлений и напыщенных дебатов. Ее члены выбираются посредством системы политических торгов. Часть предложений США уже реализована: например, на юбилейной Генеральной Ассамблее ООН в сентябре 2005 года принята Конвенция по терроризму, в то же время Ассамблея не рассматривала вопрос о создании Совета по правам человека.

Существует теория, согласно которой неудачи ООН во многом были предопределены в момент создания этой организации. Изначально она конструировалась как децентрализованная структура, власть в которой распределялась между Секретариатом и специализированными агентствами. Историк Гэри Б. Остроуэр, профессор Университета Альфреда, отмечает, что с годами система ООН стала охватывать гораздо более широкий спектр агентств, фондов, программ и мероприятий, чем могли себе представить основатели этой организации. Многие из этих групп имеют собственные органы управления и источники финансирования. Каждая обладает определенной автономией. Децентрализованный характер системы помог отделить функциональную и гуманитарную работу ООН от политических дебатов. С другой стороны, Генеральные секретари ООН утратили многие рычаги, позволявшие им руководить всей системой, а функции многих подразделений ООН пересекаются. Их сотрудники тратят массу сил и энергии на подковерную борьбу за влияние.

Washington ProFile